AIRT - GR2 : le territoire de résilience

La présente fiche se veut autoportante. Elle comprend donc deux parties : la partie 1, générale, commune aux 3 fiches : « le citoyen au cœur de la résilience », « le territoire de résilience » et « augmenter la résilience : un facteur d’intégration des politiques publiques » ; la partie 2, spécifique à la thématique du groupe de GRéflexion

PARTIE 1 : généralités, présentation du contexte

Rappel sur l’action « Analyse Intégrée de Résilience Territoriale »

De nombreuses catastrophes d’origines naturelles ou humaines jalonnent l’histoire récente de notre pays et il ne se passe pas de semaine sans qu’un nouvel événement dans le monde ne provoque la disparition de personnes et la destruction de biens matériels, entraînant souvent des conséquences économiques tragiques accompagnées de mouvements sociaux (déplacements de populations...). Les acteurs de la prévention, de la sécurité civile et les élus locaux s’emploient à diminuer l’aléa, par des mesures structurelles ou non, ou encore à diminuer les vulnérabilités des zones urbaines, rurales ainsi que les écosystèmes.

La résilience vient compléter ce dispositif en engageant les populations situées dans les territoires à risques, à réagir et à éviter ainsi les dommages, ceci en prenant des mesures de prévention, en profitant éventuellement d’informations de prévision (pour certains risques uniquement), ou en modifiant leur comportement individuel ou collectif.

Il a donc semblé essentiel de travailler sur ce nouveau concept avec les acteurs locaux sur leurs territoires à risque et de lancer en collaboration avec les autres directions générales du ministère, le projet d’analyse intégrée de la résilience territoriale (AIRT). La finalité de la démarche projet est de produire un guide méthodologique territorial co-construit et à destination des acteurs du territoire (services déconcentrés de l’État, collectivités, entreprises publiques et privées, ONG et autres associations, etc.) en vue d’analyser les sources de vulnérabilités et les mécanismes de résilience, afin de leur apporter une aide méthodologique dans la prise en main de leurs problématiques et de trouver des solutions partagées.

Il est souhaité que ce guide soit co-produit avec les partenaires territoriaux et comprenne à côté des concepts et de la méthodologie de base, des exemples, avec méthodologie détaillée, seront présentés.

Ce travail s’appuie sur l’élaboration commune d’une méthode de travail et sur l’analyse de démarches territoriales (catastrophes naturelles ou technologiques subies, ateliers nationaux de la DGALN, travaux de la DGPR, inondation de la région parisienne et sites à risques avérés tels que le risque de rupture de barrage ou de pans de montagne). Le projet fait le choix, dans un premier temps, de ne prendre en compte que les ruptures brutales liées à la survenue d’événements naturels ou technologiques. Son objet est d’anticiper la rupture, d’établir un diagnostic préventif partagé des vulnérabilités et de proposer des pistes d’action afin d’améliorer les capacités de résilience des territoires.

Le concept de résilience

Le monde change : les territoires sont aujourd’hui soumis à des contraintes variées et souvent difficiles à prévoir : sociales, économiques, environnementales qui conduisent les décideurs à anticiper, agir et réagir souvent dans l'urgence. Parmi la palette des approches intégrées mises en œuvre par les acteurs du territoire pour aborder et structurer leurs réflexions stratégiques, la résilience constitue une démarche récente, innovante, intégratrice et fédératrice.

Ce concept donne encore lieu à des points de vue variés et mérite d’être encore travaillé. Nous en donnons ci-après une définition très large, qui devra être précisée au regard d’autres notions comme la robustesse, le développement durable ou l’adaptation.

Une organisation, un territoire est dit résilient s'il est en mesure d'atteindre un état de fonctionnement acceptable lorsqu'il est soumis à un ensemble de sollicitations qui l'obligent à se transformer. La résilience correspond à une démarche intégrée qui couvre l’anticipation, la gestion de crise et la post crise. Ce n'est pas nécessairement une réponse de résistance ou de remise en état face à un événement ponctuel : elle peut s’inscrire dans le cadre d’une transformation progressive due aux forces internes ou externes au système comme l'effet structurant des réseaux intelligents sur un territoire ou la désindustrialisation d'un site. Elle peut également résulter d’une stratégie d’adaptation suite à des sollicitations qui peuvent s'exercer sur le court terme (passage d'une crue exceptionnelle) le moyen terme (déprise urbaine, perte de biodiversité) ou le long terme (rareté des ressources, changement climatique). Le territoire de résilience est en général beaucoup plus vaste que le territoire touché (par exemple la prochaine crue centennale de Paris sera d'ampleur nationale, voire internationale) et tous les acteurs du territoire doivent se sentir concernés, depuis le citoyen, les associations, les entreprises ou les collectivités territoriales.

Le diagnostic territorial : objet de la phase 1 de l’action AIRT

Le domaine des risques constitue un terrain d’observation de première importance. Il est à la fois réduit à une thématique, mais en même temps ouvert sur le court terme et le long terme, porte sur des territoires plus vastes que le territoire impacté, concerne l’ensemble des acteurs locaux et nationaux, met en jeu les politiques publiques. Il est par ailleurs plus facile à observer que d’autres objets comme la ville, car plusieurs catastrophes se produisent fréquemment. Son territoire est en général plus étendu, ce qui permet d’étudier les diverses échelles de résilience. Ainsi nous avons souhaité aller sur le terrain pour voir quels enseignements nous pourrions tirer sur des situations passées. Pour cela, les CETE1 et le CERTU2 ont été mandatés par le CGDD3 sur 4 thèmes :

1. sites ayant subi des catastrophes naturelles ou technologiques. 7 sites ont été étudiés, soit parce qu’ils avaient été soumis à une catastrophe significative (Somme 2001, AZF 2001, Aquila 2009, Argens 2010), soit qu’ils aient fait l’objet d’une démarche particulière de type exercice de sécurité (Evac’Agglo Grenoble 2010, Evac’Agglo Metz 2011, RESAU2 Drôme – Ardèche 2009) ;
2. sites sous surveillance d’un risque avéré. C’est le cas de la rupture des pans de falaise de la Séchilienne et de la Clapière (Rhône-Alpes) ou encore les falaises du cap Blanc Nez (Normandie) ;
3. la région parisienne avec la survenue d’une crue de type 1910. L’intérêt d’un tel site est que la dynamique territoriale, qui associe plus de 200 acteurs : services de l’État, collectivités, opérateurs de réseaux, acteurs économiques... et qu’elle est insufflée par la préfecture de Paris ;
4. le territoire impacté par la tempête Xynthia en Charente-Maritime. Cette catastrophe récente est source d’enseignements, d’autant plus qu’une équipe pluridisciplinaire (architecte-urbaniste, géographe, économiste) a été mandatée par l’État trois mois après la catastrophe pour réfléchir sur un projet de territoire prenant en compte les risques.

Plus de soixante entretiens ont été réalisés sur l’ensemble de ces sites auprès de personnalités diverses : élus, responsables de services techniques de l’État et des collectivités, opérateurs de réseaux, services de protection civile, d’associations, d’entreprises. Ces interviews ont été menés en utilisant le prisme de la résilience et un séminaire de restitution a été organisé le 5 février 2013. L’ensemble des documents produits lors de cette phase 1 est disponible sur WIKHYDRO4. Le séminaire a fait ressortir plusieurs thèmes d’intérêt qui ont été rassemblés en 3 thèmes :

• le citoyen au cœur de la résilience
• le territoire de résilience
• augmenter la résilience : un facteur d’intégration des politiques publiques

Nous lançons donc la phase 2 de l’action AIRT sur ces bases.

Lancement de la phase 2 de l’action AIRT : mandat des groupes de réflexion

L’objectif de l’action AIRT est d’élaborer un guide méthodologique territorial co-construit à destination des acteurs du territoire. Pour cela, nous avons structuré la phase 2 en deux étapes:

• une étape de réflexion qui va consister à travailler sur les 3 thèmes identifiés lors du séminaire du 5 février 2013. La finalité de ce travail est d’élaborer la table des matières du guide méthodologique. Ce travail sera mené par les 3 GRéflexion ci-dessus. Cette étape se déroulera de septembre à décembre 2013
• une étape d’élaboration du guide méthodologique. A partir de la table des matières du futur guide méthodologique, les travaux seront répartis en plusieurs groupes de travail : les GTravail, qui auront pour mission de rédiger leur partie.

Pour l’ensemble de ces groupes : GRéflexion et GTravail, le CERTU assurera la cohérence d’ensemble et rédigera le guide méthodologique sous la direction du pilote de l’action AIRT. L’objectif est de finaliser les travaux pour la fin 2014, le guide méthodologique paraîtra début 2015.

Nota : les travaux de ces 3 GRéflexion seront articulés avec l’atelier « résilience » des Assises Nationales des Risques Naturels qui se tiendra les 2 et 3 décembre 2013.

PARTIE 2 : GRéflexion « le territoire de résilience »

Mandat du GRéflexion « Le territoire de résilience »

Une des premières remarques qui résulte des entretiens est que le territoire de résilience est différent du territoire impacté directement par une catastrophe. Les acteurs économiques sont tellement répartis sur le territoire qu’il faut aller chercher la résilience bien au-delà. Ceci est bien perceptible pour une crue de type 1910 qui se produirait dans la région parisienne et qui impacterait le territoire national. Le coût des dommages, estimé à 20 milliards d’euros, serait à doubler pour tenir compte de la dégradation des réseaux et des pertes d’exploitation des entreprises. De la même manière, 850 000 personnes seraient en zone inondable, 2 millions subiraient des coupures d’électricité et 2,7 millions des problèmes d’alimentation en eau potable, 5 millions des dysfonctionnements de réseaux.

Les premiers enseignements relatifs aux sites ayant subi des catastrophes montrent la nécessité de changer le regard sur les risques : de facteur exogène au territoire, la prise en compte du risque gagnerait à être considérée comme facteur territorial endogène.

En réactivant les dynamiques territoriales, le projet peut favoriser la mise en réseau des acteurs, remettre le territoire en mouvement, retrouver des modes de fonctionnement oubliés, ouvrir de perspectives de développement en se rapprochant de ses habitants. La catastrophe révèle des problèmes qu’une démarche de projet identifie et rapproche : fragilité des petites communes, exposition des centres urbains, vulnérabilité de lotissements périphériques, altération des paysages, déprise agricole, morcellement de l’espace.

Le groupe de réflexion que nous proposons de monter sur le thème « le territoire de résilience » s'intéresse à la façon d'apprécier le retour à une situation normale ou acceptable aux différentes échelles géographiques du territoire, permettant d'approcher sa capacité de résilience face à une catastrophe naturelle ou technologique.

L'échelle temporelle est également à considérer selon que l'on soit dans le cadre de la prévention de risques avérés, ou bien dans l'anticipation pour adapter le territoire à des transformations irréversibles (changement climatique).

De quels territoires parle-t-on ?

La notion de territoire de résilience que le groupe de travail cherchera à préciser doit être pensée au pluriel. Il pourra s'agir à la fois des territoires exposés à un aléa, ou impactés par lui auxquels pourra s'adjoindre la mobilisation d'autres territoires permettant de s'appuyer sur des ressources non impactées ou de valoriser d'autres alternatives de fonctionnement.

Ainsi, l'ilôt, le quartier, la ville, le grand territoire peuvent être directement vulnérables ou impactés à des degrés divers par un événement. Les réponses apportées pour une meilleure résilience, doivent s'imaginer aux diverses échelles spatiales et de temps.

Les composantes des territoires

Cette approche à différentes échelles peut être abordée par les fonctions auxquelles doivent répondre chacune de ces échelles spatiales : fonctions résidentielles, économiques, les services, par exemple.

Ces fonctions au service de la population ou des usagers du territoire reposent sur des composantes permettant de les satisfaire, par exemple :

• l'habitat, en distinguant celui directement exposé , de celui dont la fonction peut être dégradée du fait de perturbations ,
• des réseaux et infrastructures techniques ou de service, dont la vulnérabilité peut générer des perturbations sur un périmètre large ;
• le tissu économique, en distinguant celui relevant des services marchands à destination de la population du territoire (pour laquelle il est nécessaire d'assurer les besoins de première nécessité en cas de crise), des établissements implantés sur le territoire qui s'inscrivent dans des échanges économiques à plus grande échelle, etc.
• l’écosystème qui est très dégradé lorsque des événements naturels ou technologiques se produisent
• l’environnement social, facteur d’inégalités sur le territoire, souvent à l’origine d’un accroissement de vulnérabilité et un manque de résilience.

L'identification des composantes essentielles au fonctionnement peut constituer une première étape de la réflexion.

Ces composantes, avec leurs échelles territoriales propres, constituent des ensembles systémiques imbriqués  qui contribuent au fonctionnement global. Ces composantes renvoient également à la diversité de leur gouvernance, répartie entre des acteurs multiples, des collectivités ou opérateurs de réseaux , engagés à des degrés divers dans la prévention des risques, et dont la coordination des stratégies d'actions pour prévenir le risque sur le territoire est à assurer.

Retour à la normale ou l'acceptable

Cette notion de retour à une situation normale ou acceptable, dès lors qu'elle est considérée comme un point incontournable de la résilience, demande à être définie plus précisément.

Elle peut s'approcher en définissant les paramètres de sensibilité de chacune des composantes pour le fonctionnement du territoire selon la nature du risque auquel il est exposé et pourra conduire à s'interroger sur leur hiérarchisation vis-à-vis de la résilience, et de l'influence éventuelle de la typologie du territoire (par exemple sa nature plutôt urbaine ou plutôt rurale)

L'échelle temporelle

Les capacités de résilience résultent d'actions entreprises sur le territoire (et de caractéristiques intrinsèques ?). Pour autant, il est probable que la « montée en résilience » soit progressive alors que parallèlement des aléas peuvent évoluer ou apparaître, et/ou les exigences en termes de vulnérabilité se réduire.

La résilience n'est donc pas statique et il est donc indispensable avoir une vision propective de son évolution afin d'apporter les inflexions nécessaires en termes de stratégie du territoire.

Partager la problématique des risques sur le territoire de résilience

Comme le montrent les retours d'expérience réalisés en phase 1 de la démarche AIRT, une instance de partage autour de la problématique « risques » sur un territoire semble favoriser sa résilience, notamment par la connaissance de l'aléa, en permettant aux acteurs publics et opérateurs de coordonner leurs stratégies individuelles, en anticipant autant que possible le fonctionnement en situation de crise.

Cette instance de partage peut concerner des acteurs d'une grande diversité, publics et privés, ayant des compétences sur des périmètres différents (administratifs, bassin de vie, bassin de risque, etc..) de sorte qu'un cadre institutionnel peut être difficile à trouver pour assurer cette gouvernance.

Questionnements du GRéflexion

Quelques questions peuvent être d'ores et déjà identifiées et servir à lancer les travaux du GRéflexion :

De quels territoires parle-t-on ? Administratif, bassin de vie, bassin de risque ?

Les composantes essentielles au fonctionnement du territoire :, Quelles sont les composantes essentielles du territoire à prendre en compte ? Quid des composantes immatérielles, culturelles, etc.. Quelles sont leurs échelles de vulnérabilité, de résilience ? Quels sont les acteurs en présence pour les composantes essentielles ?, Comment coordonner les actions individuelles des acteurs privés ou institutionnels sur le territoire pour une approche globale sur le territoire ? Comment déterminer les degrés d'interdépendance des composantes ? Comment hiérarchiser les composantes essentielles du territoire selon sa typologie (du rural à la métropole ?,

Résilience : comment la définir, la mesurer? La notion de retour à la normale qui fait référence à une crise est-elle suffisante à définir la résilience d'un territoire ? Qu'est-ce un retour à la normale ou l'acceptable ? Quelles sont les fonctions essentielles à rétablir pour que l'on puisse considérer un retour à l'acceptable ? Qu'est-ce qui peut être anticipé pour construire le retour à la normale ? La résilience, caractéristique intrinsèque du territoire ou résultante construite ?

L'échelle temporelle : Comment évaluer la résilience (indicateur) et assurer son suivi? Quelle vision prospective?

Gouvernance : comment partager la problématique risque sur le territoire ? En quoi une instance territoriale de partage sur la problématique risque peut-elle favoriser la résilience du territoire ? Cette gouvernance peut-elle ou doit-elle être institutionnelle ? Le territoire de résilience peut-il ou doit-il recomposer les solidarités territoriales (au travers des intercommunalités) ? Comment coordonner les stratégies propres à chacun des acteurs publics et opérateurs ? Comment en informer la population et les usagers ? Quelles incidences sur les documents de planification de programmation, les documents de prévention, les plans d'intervention ?

Retours d'expériences sur des actions réussies, mise en place d'expérimentations : gouvernance territoriale ou organisation de solidarités dans l'aménagement territorial autres...

Comment mesurer l'amélioration de la résilience d'un territoire soumis à un risque naturel ou technologique? notion d'indicateur

Constitution du GRéflexion « le citoyen au cœur de la résilience » Pilotage : Etienne Chauveau et Céline Chadenas Laboratoire Géolittomer – Université de Nantes

Assistant: Bruno Landreau CETE de l’Ouest

Référent guide : Bernard Guezo CERTU

Conseiller : Michel Juffé

Le GRéflexion sera constitué d’une vingtaine de membres représentant des compétences variées, nécessaires à une réflexion intégrée.