Programme d’actions de prévention des inondations /PAPI (HU) : Différence entre versions

Version actuelle en date du 24 juin 2025 à 16:27

Traduction anglaise : Flood prevention action plan

Mise à jour : 24/06/2025

Lancés en octobre 2002, les PAPIs visent à promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation afin d’en réduire les conséquences dommageables sur les territoires, les habitations, les biens et les activités. Le dispositif a vocation à être mobilisé par les territoires à forts enjeux, exposés aux inondations, quelle qu’en soit la nature (sauf les débordements de réseaux). Leur mise en œuvre est locale, par bassin ou sous bassin versant.

[modifier] Historique des PAPI

[modifier] Première génération des PAPI

Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) ont été lancés en 2003, par suite des crues catastrophiques qui se sont produites depuis les 12 et 13 novembre 1999 dans l’Aude et alentour, puis début janvier 2001 en Bretagne, du 19 mars au 24 avril 2001 par remontées de nappes dans la Somme et jusqu’à celles des 8 et 9 septembre 2002 dans le Gard.

Leur premier cahier des charges de référence a repris le schéma adopté dans le cadre des volets « Inondations » du Plan Loire grandeur nature, lancé en 1994, renouvelé depuis tous les 6 ans, et qui aura aussi inspiré les autres Plans Grands Fleuves, à commencer par le Plan Rhône. Comme ces Plans grands fleuves, ils étaient conçus comme une contractualisation entre les collectivités locales porteuses et d’autres collectivités venant en support, dont l’État. De 2003 à 2009, plus de 50 PAPI ont été mis en œuvre, partiellement financés par l’État essentiellement via le Fonds national de Prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) communément appelé Fonds Barnier.

[modifier] Deuxième génération des PAPI

Un bilan de ces premiers PAPI a été réalisé à l’occasion d’un séminaire national réunissant beaucoup des intervenants impliqués (voir : https://www.cepri.net/tl_files/pdf/syntheseseminairepapi.pdf), sur la base d’une première synthèse réalisée par le CEPRI en 2008, d’un rapport du CGEDD publié en mars 2009 et des résultats d’une enquête menée par le CEPRI en partenariat avec les 3 principales associations nationales d’élus.

Un cahier des charges PAPI 2 a été élaboré et soumis à consultation publique en automne 2010, avant d’être présenté le 17 février par la Secrétaire d’État à l’Écologie en même temps que le plan Submersion rapide qui étendait leur champ aux zones concernées par les crues rapides et les submersions marines, puis de faire l’objet de la circulaire du 12 mai 2011 introduisant notamment la labellisation de ces PAPI par la Commission mixte Inondations (CMI), l’inscription de cette deuxième génération dans le cadre de la mise en œuvre de la Directive inondation, et mettant en avant la réduction de la vulnérabilité au risque inondation, l’analyse coût-bénéfice ou encore l’élaboration d’une stratégie locale. L’application de ces orientations encore assez nouvelles en France n’a pas été toujours facile. La CMI a confié au CEPRI l’organisation et l’animation d’un réseau des chargés de mission PAPI et des structures porteuses des SLGRI pour mettre en commun les difficultés rencontrées et les solutions apportées et des informations utiles.

[modifier] Troisième génération des PAPI

En s’inspirant de ces échanges, une actualisation a été réalisée pour donner le cahier des charges "PAPI 3" qui a été soumis à la consultation du public puis approuvée le 9 mars 2017 (voir https://www.cepri.net/tl_files/pdf/appelprojetspapi3.pdf). Cette nouvelle version prend aussi en compte les conclusions du rapport d'expertise sur les raisons de la gravité des inondations en mai-juin 2016 (IGA et CGEDD, 2017 ; voir notamment pp.88 et 89). Trois évolutions majeures sont à noter :

• développer la concertation en amont sur la pertinence et l'impact du programme ;
• donner plus de place à la réduction de la vulnérabilité des territoires et moins aux travaux sur les digues ou les ouvrages d’écrêtement des crues ;
• prendre mieux en compte la proportionnalité de l’importance des projets avec celle des enjeux avec une démarche en deux étapes, les PAPI d'intention puis les PAPI complets.

[modifier] Contenu d'un PAPI

Un projet de PAPI soumis à labellisation, pour être co-financé, par l’État devra comporter : un diagnostic de la situation initiale, la définition d’une stratégie locale, le programme de mesures et la description des modalités de leur mise en œuvre, leur évaluation socio-économique et la description des modalités de concertation locale.

[modifier] Diagnostic

L’objectif du diagnostic est d’établir un état des lieux du fonctionnement du territoire au regard des inondations qui pourraient survenir, de prendre la mesure du risque en évaluant sommairement les conséquences potentielles négatives des inondations sur la santé humaine, l’environnement, les biens, dont le patrimoine culturel, et l’activité économique, et enfin, de permettre d’identifier les priorités d’action.

Les connaissances apportées doivent permettre de concevoir au moins trois scénarios d’inondation, dont un événement correspondant aux premières crues dommageables, les plus hautes eaux connues ou la crue d’occurrence centennale si elle est supérieure, et un événement extrême (crue mobilisant tout le lit majeur, concomitance exceptionnelle d’événements marins, etc.) pour avoir une base de réflexion en termes de gestion de crise.

A minima, le diagnostic comprendra une estimation chiffrée des enjeux situés en zone inondable selon l’événement extrême caractérisé : population, habitat, activités économiques, infrastructures (équipements publics, réseaux, etc.).

Le diagnostic doit être adapté aux aléas considérés et doit comprendre la liste des actions déjà réalisées et l’évaluation de l’efficacité de ce qui est déjà en place : Plans de prévention des risques d’inondations ou d’autres risques, organisation de la prévision des crues et des inondations, Plans de sauvegarde, notamment communaux, processus d’alerte, et ouvrages de protection (avec le détail de leurs caractéristiques).

La collectivité détermine ensuite une stratégie qui fixe les objectifs de réduction de la vulnérabilité de son territoire, qui, lorsqu’elle concerne un TRI (Territoire classé comme à Risque important), est, ou s’inscrit dans, la SLGRI (Stratégie locale de gestion des risques d’inondation). Le programme d’action du PAPI est alors conçu pour atteindre ces objectifs.

[modifier] Stratégie

La stratégie, intégrée avec les autres politiques notamment de préservation de l’environnement et d’aménagement du territoire, devra être élaborée en concertation avec l’ensemble des parties prenantes par bassin de risque homogène, et combiner des actions ou mesures les divers axes en fonction du diagnostic effectué. Elle définira des objectifs à l’échéance de la réalisation du programme de mesures associé en s’inscrivant dans une vision à long terme (au-delà de dix ans par exemple). Elle définit, à partir du diagnostic et des objectifs poursuivis, les zones et les thèmes prioritaires d’intervention, en prenant la problématique dans sa globalité. Elle analyse les contraintes et les moyens disponibles et mobilisables, et compare les alternatives techniques et leurs impacts respectifs, en évaluant leur niveau d’adaptation aux enjeux et aux objectifs.

[modifier] Programme d'actions

Le plan d’actions doit être décliné suivant 7 axes à traiter obligatoirement :

• la connaissance et la conscience du risque ;
• la surveillance, la prévision des crues et des inondations ;
• l’alerte et la gestion de crises ;
• la prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme ;
• les actions de réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens ;
• le ralentissement des écoulements ;
• la gestion des ouvrages de protection hydrauliques.

[modifier] Évaluation socio-économique et environnementale

L’évaluation socio-économique des projets doit permettre de juger si la consistance attendue du dossier sera proportionnée aux enjeux et servir de support aux débats locaux. Une analyse multi critères (AMC) doit obligatoirement être réalisée quand le coût total d’un groupe d’opérations cohérentes d’un point de vue hydraulique est supérieur à 5 M € hors taxes.

En application du décret n° 2023-504 du 22 juin 2023 portant diverses dispositions relatives à l'évaluation environnementale des plans et programmes, l’obligation :

• de réaliser une évaluation environnementale concerne les PAPI dont la déclaration d'intention est postérieure au 25 juin 2023, et,
• de solliciter l’avis de l’autorité environnementale.

[modifier] Gouvernance

Doivent être précisées les modalités de gouvernance locale et les liens avec les démarches de gestion de l’eau (du type SAGE ou contrat de milieu) : dans ce cadre, les projets doivent promouvoir les actions couplant la prévention des risques d’inondation et la préservation des milieux. Ils doivent aussi être cohérent avec les politiques d’aménagement du territoire (SCOT, PLU), et également promouvoir une véritable gestion intégrée des milieux incluant les enjeux de préservation de la biodiversité et s’inscrire dans la séquence éviter-réduire-compenser.

Lorsque l’autorité environnementale a rendu son avis sur le PAPI, le porteur du PAPI doit réaliser une participation du public par voie électronique (PPVE) dont les modalités sont définies par les articles L.123-19, R.123-46-1 et D.123-46-2 du code de l’environnement.

[modifier] Mise en œuvre des PAPI

Les PAPI sont portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Ils constituent un outil de contractualisation entre l’État et les collectivités qui permet la mise en œuvre d’une politique globale, pensée à l’échelle du bassin de risque.

Les démarches doivent être menées sur des bassins de risque cohérents, c’est-à-dire sur des territoires homogènes au regard de l’aléa auquel ils sont soumis. Le périmètre du bassin de risque doit intégrer les zones d’impact hydraulique et environnemental de l’ensemble des actions du programme.

Un porteur doit être clairement identifié pour chaque démarche PAPI. Ce porteur du PAPI a la charge de présenter le dossier de candidature puis, après labellisation du projet, d’assurer l’animation, la coordination et le suivi du programme.

La mise en œuvre d’un PAPI passe par deux étapes majeures : le programme d’études préalables (PEP) au PAPI, dont la durée cible est de 24 mois pour la réalisation du diagnostic approfondi et la définition de la stratégie, puis le PAPI lui-même pour sa mise en œuvre, dont la durée peut aller jusqu’à six ans.

Depuis le 1er janvier 2022, ils sont labellisés par le préfet coordonnateur de bassin après l’avis préalable d’une commission ad hoc composée de membres du comité de bassin concerné, afin de prendre les décisions au plus près des territoires.

Cette validation leur ouvre l’accès au FPRNM, qui participe pour 40% en moyenne au budget de ces PAPI, ainsi qu’à certains financements des agences de l’eau pour des actions telles que les "mesures fondées sur la nature".

Au 1er décembre 2023, 245 projets labellisés couvrent environ 16 500 communes. L’application d’un PAPI est financière. Fin juin 2023, les 243 projets labellisés représentent un montant total d’actions de 2,9 Md € dont 1,2 Md € d’aide financière de l’État (figure 1).

Figure 1 : Carte des PAPI fin 2023 ; Source : Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI)

Bibliographie

• IGA et CGEDD (2017) : Inondations de mai et juin 2016 dans les bassins moyens de la Seine et de la Loire. Retour d’expérience ; Rapport de l’Inspection générale de l’Administration et du Conseil général de l’Environnement et du développement durable ; 99p. + 102 p. d’Annexes, février 2017 ; téléchargeable sur : https://www.vie-publique.fr/rapport/36404-inondations-de-mai-et-juin-2016-dans-les-bassins-moyens-de-la-seine-et-d

Pour en savoir plus :

• Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI)
• Programmes d’action de prévention des inondations (PAPI
• Les PAPI
• Réseau des structures porteuses de PAPI et de SLGRI